L'opération de régularisation des étrangers menée en 1997/98 ainsi que la modification de certaines règles d'admission au séjour du étrangers par la loi RESEDA ont mis en évidence les difficultés que rencontraient les services des préfectures pour faire face à leurs missions en matière d'admission au séjour des étrangers.
Ces difficultés ont plusieurs origines :
Pour faire face à ces nouvelles contraintes, certaines préfectures ont développé de nouveaux modes d'organisation ou des procédures innovantes. D'autres se sont au contraire enlisées dans des difficultés croissantes et n'ont pu répondre aux demandes d'admission au séjour que dans des délais excessifs, atteignant parfois plusieurs mois.
C'est dans ce cadre que le ministre de l'intérieur a souhaité qu'une mission, conduite par l'inspection générale de l'administration et la direction générale de l'administration[1], étudie l'organisation des services des étrangers dans une vingtaine de préfectures[2]. Il s'agissait de proposer des mesures opérationnelles de nature à apporter une amélioration réelle du service rendu aux usagers.
C'est des propositions faites par la mission, mais également des expériences mises en oeuvre à travers le territoire, dont les cadres des des préfectures et sous-préfectures vont débattre à l'occasion de ce premier séminaire sur l'admission au séjour des étrangers.
Les principales propositions de la mission peuvent être regroupées sous trois thèmes :
La mission à constaté la coexistence de plusieurs systèmes d'accueil des demandeurs de titres de séjour : en préfecture et en sous-préfecture, mais aussi parfois en commissariat ou en mairie.
Si une certaine diversité doit être préservée compte tenu des contextes variables d'un département à l'autre, la mission suggère toutefois quelques principes simples en matière d'organisation de l'accueil des étrangers souhaitant être admis au séjour.
Au delà du caractère indu de ces tâches administratives pour la police, il est apparu à la mission que les commissariats n'étaient pas les lieux les plus adéquats pour accueillir des demandeurs de titre de séjour, qu'il s'agisse de la qualité des locaux d'accueil ou de la réception d'étrangers parfois entrés irrégulièrement sur le territoire français.
En outre, ce système se révèle peu productif car il accroît les écritures manuelles, les services de police n'étant pas autorisés à utiliser la base de données d'admission au séjour des étrangers (application AGDREF). La non disponibilité d'AGDREF entraîne également une multiplication des déplacements de l'étranger pour obtenir des documents qui ne peuvent être produits que dans les services préfectoraux
Sur dix-neuf départements visités, douze comportent un accueil des étrangers en mairie. La mission estime que cette situation comporte de multiples avantages.
Tout d'abord la réception des étrangers s'insère assez bien, matériellement et culturellement, dans le travail traditionnel des bureaux d'état-civil des mairies. Par ailleurs les distances sont souvent telles que la proximité de l'accueil en mairie constitue un réel avantage pour l'étranger, voire une exigence.
La mission considère que le seul véritable dysfonctionnement possible, contrepartie de la proximité, tient à l'absence de recul des guichetiers et de la municipalité face à des personnes physiques qu'ils connaissent parfois bien ou, plus rarement, ne veulent pas connaître. Pour parer à ce risque, la mission préconise de limiter l'accueil en mairie aux dossiers où l'admission au séjour est quasi-automatique (européens, renouvellement de la carte de résident...).
Au-delà de la suppression de la plupart des registres ou fichiers manuels, tenus plus par habitude que par réelle utilité, la mission préconise deux mesures principales :
Beaucoup de demandeurs de titres de séjour n'ont pas réellement besoin d'un document sécurisé attestant de leur droit au séjour, à partir du moment où la préfecture est capable de leur délivrer un titre de séjour en moins d'un mois.
Le récépissé peut donc, dans un nombre important de cas, être remplacé par la remise au guichet d'un titre de séjour. Un aménagement des relations avec les caisses d'allocations familiales devrait, au préalable, pallier les éventuels risques au regard de la perception des prestations familiales.
La formule postale de demande de carte est le corollaire de la suppression des récépissés. Elle existe déjà dans certaines préfectures de la région parisienne et permet aux étrangers d'effectuer l'essentiel de leurs démarches sans se déplacer. Seule la remise personnelle de
la carte subsiste et devient l'unique déplacement imposé à l'étranger. Il s'ensuit une réduction des files d'attente en préfecture profitable à tous.
La mission a noté au cours de ses déplacements de multiples formules visant à améliorer les conditions d'accueil du public : mise en place d'un pré-accueil ou de guichets rapides, modulation du système du rendez-vous, aménagement de l'accueil téléphonique...
Il convient dans tous les cas de maintenir un juste équilibre entre les facilités de renseignements offertes aux usagers et la nécessité de maintenir des délais corrects de délivrance des titres. Ainsi, dans certaines structures et compte tenu des effectifs disponibles, il peut être préférable de réduire les plages d'accueil au guichet ou au téléphone, afin de ne pas retarder l'instruction des dossiers et d'éviter l'accroissement des délais de traitement.
Le pré-accueil est souvent très utile et son rôle doit être adapté au contexte local : simple orientation à l'intérieur des bâtiments de la préfecture, distinction des files d'attente en fonction du type de demande, renseignement simple, délivrance de convocation avec la liste des pièces à apporter ou même pré-instruction du dossiers.
En outre, toute mesure de réorganisation du service doit être accompagnée d'une évaluation du service rendu en quantité comme en qualité.
Au total, la mission a constaté beaucoup d'ardeur au travail et de dévouement dans les services, ainsi que souvent une réelle ingéniosité. Le soutien méthodologique par l'administration centrale comme, par exemple la mise à disposition de listes nationales des pièces constitutives des dossiers de demande d'admission au séjour, en est le corollaire
Le séminaire se situe dans cette perspective.
[1] Mission réalisée conjointement par Marianne BONDAZ, inspectrice de l'administration et François DARCY, administrateur civil.
[2] Départements concernés : Alpes-Maritimes, Aude, Bouches-du-Rhône, Essonne, Gard, Haute-Garonne, Hauts-de-Seine, Hérault, Isère, Nord, Pyrénées-Orientales, Rhône, Seine-Maritime, Seine-Saint-Denis, Val-d'Oise,Val-de-Marne, Var, Vaucluse, Yvelines.