Tout bien réfléchi, la liberté de circulation

Contribution à un débat empêché

Or, à ce débat public, nous y tenons. Simplement pour éviter que se poursuive une politique de fermeture des frontières - même améliorée et humanisée - qui n'a cessé d'échouer depuis 1974. De toute évidence, faute de réflexion, nous courons à un nouvel échec. Comment MM. Jospin et Chevènement ne voient-ils pas l'impasse dans laquelle ils nous engagent ? Les voilà tout à la fois qui, d'une part, mettent en oeuvre une circulaire de régularisation destinée à remédier - il est vrai très partiellement - à la clandestinisation de dizaines de milliers de sans-papiers fabriqués par les réglementations précédentes et qui, d'autre part, proposent au Parlement une loi qui s'inscrit, de leur aveu même, dans la continuité de ces lois qui ont multiplié les sans-papiers.

La lettre ouverte à Lionel Jospin que nous mettons ici à votre disposition est notre contribution à un débat indispensable mais empêché par la quasi-totalité du monde politique. Nous ne vous demandons pas d'adhérer à nos propositions. Nous vous demandons d'en prendre connaissance et d'y réfléchir. Nous souhaitons que vous vous en serviez pour multiplier des discussions autour de vous. Nous espérons que les organisations politiques, syndicales, humanitaires s'en emparent comme d'un instrument de débat. C'est à ce prix que nous pourrons sortir de l'automatisme stérile de la fermeture des frontières.

La défense de la liberté de circulation, de l'ouverture des frontières, de l'égalité des droits ne correspond pas du tout à un choix en faveur de l'ultra-libéralisme. Mais elle prend acte des conséquences humaines détestables induites par le triomphe progressif de l'ultra-libéralisme dans le monde. Peut-on, par exemple, abandonner le tiers-monde aux lois du marché et fermer les frontières au nez de ceux qui fuient l'injustice et la misère ? M. Chevènement a-t-il réfléchi une minute avant de dire que « les problèmes qui se posent au Sud doivent trouver leur solution non pas au Nord, mais au Sud » ? C'est une pure imbécillité dans la mesure où une bonne partie des problèmes du Sud sont aggravés voire créés et entretenus par le Nord.

Contrairement aux ultra-libéraux, nous voulons que les étrangers qui sont poussés à venir chez nous par les dégâts provoqués par le libéralisme, et qu'aucune loi n'empêchera d'entrer sur le territoire, aient des droits, notamment au séjour et au travail, pour qu'ils ne restent pas les parias d'une société qui sait parfaitement exploiter la clandestinité à laquelle elle les contraint. Et qui sait aussi profiter de cette situation pour précariser du même coup les nationaux en mettant les uns et les autres en concurrence sur le marché du travail.

Voilà le centre du débat que le gouvernement et la majorité du monde politique tentent d'empêcher. Comme s'ils avaient intérêt à multiplier en France et en Europe le nombre des clandestins.

dans votre discours à l'Assemblée nationale, le 21 juin, vous avez annoncé que votre gouvernement allait définir « une politique d'immigration ferme et digne » et vous avez expliqué que « l'immigration irrégulière et le travail clandestin (...) seront combattus sans défaillance ». De son côté, le ministre de l'intérieur, Jean-Pierre Chevènement, a estimé que les objectifs d'intégration républicaine et de codéveloppement avec les pays d'origine des immigrés « commandent la maîtrise des flux migratoires » (le Monde, 26 juin).

Comme vous le savez, nos organisations s'intéressent à divers titres et depuis longtemps à la situation des étrangers et des immigrés en France, ainsi qu'à la politique de l'immigration. Elles constatent que, loin de permettre l'intégration, toutes les politiques qui, depuis vingt-cinq ans, ont cherché à réaliser la fermeture des frontières - y compris en ménageant des issues en faveur des réfugiés, des membres de familles et de certains travailleurs - ont, les unes après les autres, contribué à l'échec de l'insertion des étrangers, des Français d'origine étrangère et même de certains Français d'ascendance ancienne. Qu'on le veuille ou non, la fermeture des frontières accrédite nécessairement dans l'opinion l'idée que la présence d'étrangers et d'individus d'apparence étrangère est anormale. Elle laisse également penser que la France doit se protéger des flux migratoires, qui sont donc logiquement vécus comme une menace.

Pour une amélioration rapide de la loi suivie d'un débat national dans la perspective d'une révision radicale de la politique des migrations et de l'accueil des étrangers

C'est pourquoi l'objectif de maîtrise des flux migratoires que s'est à son tour assigné votre gouvernement nous inquiète, de même que nous inquiète la méthode qui semble devoir présider à l'élaboration de la future loi relative à l'immigration, à savoir une réflexion d'environ un mois organisée par la mission interministérielle dirigée par Patrick Weil.

S'il est vrai qu'il y a urgence à améliorer de nombreuses dispositions de la législation actuelle pour que les étrangers actuellement victimes des textes en vigueur sortent rapidement des impasses dans lesquelles ils sont enfermés, il y a aussi nécessité d'une refonte radicale de la politique menée par la France. Le gouvernement pourrait donc procéder en deux étapes, à condition que l'urgence ne serve pas de prétexte à escamoter la refonte qui requiert du temps. Cette refonte implique, selon nous, le remplacement du principe de la fermeture des frontières par celui de la liberté de circulation. Compte tenu de l'attitude défensive d'une forte partie de l'opinion après vingt-cinq ans d'imprégnation par le fantasme de l'invasion, ce renversement des perspectives implique l'organisation d'un débat national destiné à remettre les croyances en phase avec la réalité.

Dans l'immédiat, la réforme préparée avec le concours de Patrick Weil doit veiller à respecter un certain nombre d'exigences qui préfigureront la véritable réforme à venir. Nous pouvons vous indiquer ici, à titre d'exemples, quelles sont ces exigences.

• égalité de traitement :

  Le respect de l'état de droit interdit toute discrimination entre Français et étrangers. Il n'y a donc pas de raisons de priver du droit de travailler ceux qui séjournent régulièrement en France, ni de leur opposer l'ordre public en toute occasion pour la délivrance et le renouvellement des titres de séjour. Cette notion, et à condition qu'elle relève de la seule «  nécessité impérieuse », doit voir son champ d'application limité aux expulsions. Sur le plan judiciaire, il est également indispensable de supprimer le caractère délictuel de l'infraction au séjour, et toute possibilité de peines complémentaires à l'encontre des étrangers.

  De même, le principe d'égalité implique que, comme avant 1993, on renonce à la condition de la régularité du séjour pour l'accès à la protection sociale.

• Respect de la vie privée :

  A partir du moment où on reconnaît qu'un étranger a vocation à s'établir en France en raison de ses attaches personnelles ou familiales, on doit renoncer à lui opposer l'entrée et le séjour irréguliers, ainsi que l'ordre public. Avec plus ou moins de difficultés, le respect de la vie familiale s'impose lentement en faveur des étrangers. La suppression des conditions de ressources et de logement pour les regroupements familiaux marquerait un progrès décisif en ce domaine. Mais il faut aller au delà : au concept de respect de la vie familiale, il faut substituer celui de respect de la vie privée, d'ailleurs inscrit dans l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Il assure aux célibataires, aux concubins et aux futurs partenaires du « contrat d'union sociale » étrangers des droits qui leur sont actuellement niés.

  Dans le même esprit, il faut revenir sur les dispositions répressives récentes qui frappent les familles polygames installées de longue date en France. Il ne s'agit pas de légitimer la polygamie, mais de cesser de surpénaliser des femmes et des enfants qui en sont les victimes.

  Par ailleurs, on ne peut concevoir que ceux qui hébergent ou viennent en aide à des étrangers en situation irrégulière continuent à être poursuivis (sur le fondement de l'article 21 de l'ordonnance).

• Liberté de circulation :

  Ce principe doit fonder toute politique des flux migratoires. Nous serons donc amenés à y revenir ci-après. Dans l'immédiat, il requiert la suppression des visas de long séjour, dans la mesure où ils imposent, dès le pays d'origine, une procédure d'examen de l'admission au séjour qui sera entièrement reprise après l'arrivée en France. Le gouvernement a le pouvoir de renoncer à cette inutile formalité. Il est plus difficile, compte tenu de nos engagements internationaux, de supprimer dans l'immédiat les visas de court séjour. A tout le moins, les pouvoirs publics doivent modifier les régles de leur délivrance, motiver les refus et prévoir des moyens de recours efficaces pour les intéressés.

Ouvrir un débat de fond dans la société est pour nous une nécessité et une exigence. Il faut examiner enfin la question du volume réel des flux migratoires, de ses causes, de ses effets et des moyens qui permettraient à la France et à l'Europe de vivre en bonne intelligence avec les immigrés présents et à venir. Du coup, l'opinion cessera de considérer a priori les flux migratoires comme un danger. La question de l'immigration est en grande partie devenue un problème parce que pouvoirs publics et partis politiques l'ont trop longtemps considérée comme un sujet tabou. Sans faire preuve du moindre angélisme, nous pensons qu'il est tout à fait possible d'imaginer d'autres solutions que la répression. Mais cela suppose que votre gouvernement prenne le temps de créer les conditions d'un débat ouvert avant de légiférer, ce qui aurait aussi le mérite de démontrer l'absurdité des thèses du Front national en la matière.

Nous nous souvenons que Jean-Pierre Chevènement avait su, quand il était ministre de la recherche au début des années 80, organiser des assises nationales de la recherche qui avaient permis de rénover les idées et les structures dans ce domaine. C'est à l'usage d'une méthode comparable que nous vous invitons.

Contre la fermeture des frontières

Les solutions alternatives ne supprimeront pas les flux migratoires. Il est même possible qu'elles provoquent une augmentation de ceux qui viendront s'installer chez nous pour une période de courte durée ou pour plus longtemps. Mais la fermeture des frontières produit-elle un meilleur résultat ? Il est permis d'en douter.

La fermeture des frontières présente certes l'avantage de réduire les flux dans les statistiques officielles qui recensent les seules arrivées d'étrangers autorisés à s'installer. Que deviennent les épouses et les enfants auxquels on interdit pendant de longues années de venir rejoindre leurs maris et leurs pères, tandis qu'on empêche par ailleurs ces derniers de quitter la France plus de trois ans s'ils veulent conserver le droit d'y résider en situation régulière ? Que deviennent nombre des victimes de persécutions qui se voient opposer un refus de visa ou un rejet de leur demande de protection ? Que deviennent encore des étudiants auxquels on refuse le droit de poursuivre des études en France alors que cette formation est souvent indispensable à leur avenir et à celui de leur pays ? Personne n'est tout à fait dupe : une bonne partie de ces étrangers viennent et restent clandestinement. Le mouvement des sans-papiers a amplement prouvé l'impuissance relative de la fermeture des frontières, ainsi que les dégâts humains et économiques qu'elle induit.

Il faut analyser les résultats statistiques de la fermeture des frontières. Selon les chiffres les plus récents publiés en décembre 1996 par la direction des populations et des migrations du ministère des affaires sociales, l'application des lois Pasqua a provoqué un effondrement du nombre des installations régulières. Elles sont passées de 135.000 en 1992 à 68.000 en 1995. Faut-il s'en féliciter ? Car ceux qui n'ont pu venir sont les membres des familles d'étrangers en situation régulière (14.360 admis en 1995 contre 32.000 en 1993) et les demandeurs d'asile (20.500 en 1995 contre 27.500 en 1993). Quant aux étudiants, leur effectif a chuté de 20% entre 1994 et 1995, notamment le nombre de ceux qui viennent d'Afrique, au point que les Japonais acceptés dans les universités françaises sont désormais plus nombreux que les Algériens. Ce qui est, vous l'admettrez, inquiétant pour les pays que l'histoire et la coopération lient à la France.

Que conclure de ces évolutions quantitatives ? La répression sur les admissions au séjour affecte principalement les étrangers dont le droit international (Convention de Genève sur les réfugiés et Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, notamment) et le bon sens légitiment l'installation. La loi Pasqua elle-même n'entendait pas pénaliser les membres de familles. Et pourtant.... Comment pourrait-il en être autrement, puisque la répression a surtout prise sur ceux qui entendent respecter la légalité ? Une bonne partie des sans-papiers témoignent de cette réalité, qu'ils soient conjoints d'étrangers en situation régulière ou demandeurs d'asile déboutés.

Au-delà de ces aberrations produites par toute loi de fermeture, il y a la situation d'ensemble du monde. Tout ou presque y circule de plus en plus librement. La déréglementation des marchés - produits et capitaux - interdit d'assurer la répartition équitable des richesses qui pourrait à terme limiter les déplacements de populations à la recherche de mieux être. Malgré tout, les flux migratoires en direction de l'Europe restent étonnamment modérés. La stabilité du nombre des étrangers résidant en France - 3.700.000 en 1982 et 3.600.000 en 1990, selon des recensements de l'INSEE - en témoigne. Patrick Weil, que vous avez chargé de concevoir la prochaine loi, le constatait aussi en 1995 : « L'invasion, la pression massive et soudaine de flux importants ne se sont produits, dans l'histoire du XXe siècle en Europe, qu'au cours ou à la suite de guerres civiles ou internationales », écrivait-il.

Après des années d'aveuglement, il faut que les Français prennent enfin conscience de cette réalité. Il est de la responsabilité des pouvoirs publics de leur permettre de comprendre qu'aucune fermeture des frontières ne réduira à néant les flux migratoires. Il est de leur devoir de rappeler qu'aucune invasion ne pointe à l'horizon. Il est de leur compétence d'élaborer une réglementation qui place les migrants dans les meilleures conditions possibles pour qu'ils réussissent leur projet personnel, pour qu'ils s'intègrent au mieux dans la société française tout au long de leur séjour, pour qu'ils puissent entretenir des relations étroites avec leur pays d'origine.

C'est à ce prix que les migrations deviendront un facteur positif de codéveloppement et que l'on sortira de la logique d'une répression qui met d'autant plus à mal les libertés publiques et individuelles qu'elle ne cesse de montrer son impuissance à fermer des frontières qui resteront perméables. C'est à ce prix aussi que les Français cesseront d'être désorientés. D'un côté, on leur affirme la «  maîtrise » des flux migratoires ; de l'autre, ils cohabitent avec des étrangers censés ne pas être là et qui y sont pourtant bel et bien, dans les plus mauvaises conditions. C'est le Front national qui profite de cette situation.

Pour une politique d'ouverture

Avant même que la mission de Patrick Weil ne commence à travailler, le ministre de l'intérieur a fixé l'objectif du gouvernement : la « maîtrise des flux migratoires ». Vous l'aurez compris, nous ne pensons pas que l'impératif de « maîtrise » constitue le meilleur mot d'ordre possible dans les circonstances actuelles, tant il induit un comportement autoritaire. A sa place, nous préférons le principe d'une ouverture qui vise à faciliter la « régulation » des flux migratoires.

Pour les étudiants étrangers, le ministre de l'intérieur a d'ailleurs lui-même esquissé une solution de cette nature en imaginant la possibilité d'une incitation au retour dans le cadre de la coopération. De façon plus générale, l'expérience montre qu'il pourrait y avoir une autorégulation d'une partie des flux migratoires si les conditions d'entrée et de séjour étaient moins rigoureuses. Sans doute, un plus grand nombre d'arrivants apparaîtrait-il dans les statistiques. Cette hausse prévisible du nombre des entrées ne provoquera d'hostilité que si le débat que nous préconisons n'a pas lieu. Car on s'apercevra, d'une part, qu'aucune fermeture n'empêche les arrivées de ceux qui doivent ou veulent absolument venir, et que, d'autre part, une proportion conséquente des migrants ne reste indéfiniment en France et en Europe que parce qu'il est trop difficile d'y revenir quand on en est parti. Or, ces entraves à la liberté de circulation, inhérentes à la fermeture des frontières, condamnent des étrangers à se fixer là où ils ne voudraient souvent que passer.

Beaucoup aspirent à un séjour de quelques années dans le but de constituer un capital d'argent ou de compétences avant de les faire fructifier dans leur pays. Par la suite, ils éprouvent le besoin d'effectuer des allers et des retours sans se sédentariser loin de chez eux. Une politique qui faciliterait cette fluidité ne contraindrait pas à des regroupements familiaux non souhaités par les intéressés. Combien de retraités, d'étrangers bénéficiaires de pensions doivent, pour leur part, demeurer ici s'ils veulent bénéficier de leur dû à taux plein ? Et, tandis que des malades atteints de pathologies graves sont abusivement éloignés ou acculés à la clandestinité alors qu'ils ont besoin de séjours de longue durée en France, combien d'autres étrangers de santé fragile, qui se satisferaient de visites régulières pour soins dans nos hôpitaux, sont en revanche contraints de demeurer en France pour s'y faire soigner à cause de la difficulté d'obtenir des visas ou une protection sociale satisfaisante là où ils vivent ?

Il paraît paradoxal d'affirmer que, pour régler nombre des difficultés liées au séjour des étrangers en France, il faille faciliter l'accès des étrangers au territoire. C'est pourtant bien le cas. L'imposition des visas de court séjour, progressivement délivrés au compte-gouttes aux ressortissants des pays de l'hémisphère sud, institutionnalise l'arbitraire. Non seulement elle hypothèque gravement l'exercice du droit d'asile, des droits de la famille, du droit de visite, mais elle incite aussi, par découragement, beaucoup de candidats à des séjours réguliers de courte durée soit à venir, de guerre lasse, sans y être autorisés, soit à se sédentariser en France. Nous vous invitons à remettre en cause la politique des visas de court séjour.

Ces observations ne prétendent ni épuiser le sujet ni se substituer au travail du législateur. Elles montrent simplement que, pour bâtir enfin une réglementation opératoire et adaptée aux nécessités, il faut raisonner autrement en se fondant sur le principe de la liberté de circulation. En faisant comme si elle pouvait décider de son propre chef l'abolition des mouvements migratoires dans un contexte économique, social, culturel et politique qui les favorise, la fermeture des frontières neutralise tous les facteurs qui contribueraient spontanément à l'autorégulation des flux.

Mais il est vrai que la recevabilité de ces solutions dans l'opinion ne va pas immédiatement de soi après vingt-cinq ans de pédagogie fondée sur la fermeture et la répression. D'où, nous y revenons, la nécessité du débat national que nous demandons avec insistance. Au-delà, la récente intégration des questions d'immigration dans le « pilier » communautaire du Traité d'Union, adoptée lors du Conseil d'Amsterdam, offre à la France l'opportunité d'engager la discussion sur ce point avec ses partenaires européens.

Pour une véritable régularisation des sans-papiers

Il existe une autre nécessité : apurer les conséquences du passé. L'existence de sans-papiers est à la fois la plus manifeste et la plus dramatique de ces conséquences. A l'aide de la circulaire du 24 juin 1997, votre gouvernement s'est engagé dans une opération partielle de régularisation. Les conditions définies par ce texte condamnent une majorité de sans-papiers à demeurer dans la clandestinité.

Pour salutaire que soit cette initiative pour ceux qui en bénéficieront, il s'agit d'une demi-mesure. On peut donc prévoir qu'elle n'éteindra pas le mouvement de protestations et de revendications des sans-papiers. Nous vous demandons d'aller beaucoup plus loin et de faire en sorte que tous les sans-papiers puissent être régularisés.

La circulaire du 24 juin nous paraît montrer à quel point la France a besoin d'un débat de fond pour se donner une chance d'échapper au réflexe répressif et punitif. A titre d'exemple, il nous paraît ainsi très symptomatique qu'elle prévoie de maintenir sciemment en situation irrégulière pendant un an après leur mariage les conjoints étrangers de Français et certains conjoints étrangers de réfugiés statutaires, et pendant six ans (un an de mariage et cinq ans de séjour) les conjoints étrangers d'étrangers en situation régulière avant qu'ils puissent être régularisés. Cette disposition parmi d'autres mérite qu'on y réfléchisse. Elle prend acte du fait qu'il existe sur le territoire des étrangers appelés à y vivre durablement et qui n'en repartiront donc pas. Ils seront donc à terme mis en possession d'un titre de séjour. Il n'empêche qu'ils doivent subir l'épreuve de la clandestinité avant d'obtenir des droits.

Pourquoi en sommes-nous là ? Parce qu'aucun travail d'explication publique n'a été tenté depuis des années. De ce fait, votre gouvernement, comme ceux qui l'ont précédé, vit dans la hantise des réactions d'hostilité de l'opinion à l'encontre de toute politique réaliste. Il s'engage donc par prudence dans une opération de régularisation partielle qui ne résout qu'une partie du problème des sans-papiers.

Cette demi-solution ne satisfera évidemment pas ceux que révolte la présence d'étrangers en France. Elle leur paraît abusive. Et, faute d'explications claires sur la situation, elle maintient dans l'incertitude et dans le doute, quand elle ne contribue pas à la faire basculer dans l'hostilité, la partie de l'opinion qui pourrait comprendre l'intérêt d'une large régularisation si on lui en donnait les raisons.

C'est cette crainte de la transparence et de l'explication publique qui explique sans doute qu'aucun moratoire à l'exécution des mesures d'éloignement n'accompagne la régularisation en cours, qu'aucune disposition ne facilite concrètement le relèvement des interdictions du territoire, qu'aucune mesure de grâce, qu'aucune loi d'amnistie ne placent les étrangers régularisables dans les meilleures conditions possibles pour accéder à la délivrance d'un titre de séjour.

Sur tous ces points, nous vous demandons de décider rapidement de mesures correctives faute desquelles la régularisation n'atteindra pas les objectifs d'apaisement et d'assainissement auxquels vous semblez soucieux de parvenir. C'est dans l'intérêt même de la réussite de cette initiative.

Qu'il s'agisse de la régularisation des sans-papiers ou de l'élaboration de l'avant-projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers, nos organisations vous invitent avec insistance à sortir des sentiers battus parce qu'ils ont amplement montré, depuis des années, qu'ils conduisent à des impasses. Impasses pour les étrangers, impasses pour la France, impasses pour les libertés publiques. Faute d'être adaptée à la réalité du monde et aux besoins parfois vitaux de certains étrangers, la fermeture des frontières favorise l'arbitraire, l'injustice et la répression. La « maîtrise » des flux migratoires ne peut plus être un quasi-synonyme de leur interdiction. Elle doit surtout compter sur leur autorégulation qui peut être facilitée grâce à l'adoption d'une politique respectueuse de la liberté de circulation.

Cette orientation nouvelle impose à votre gouvernement de ne pas limiter la réforme de la réglementation en vigueur à un toilettage technique, fut-il d'ampleur. Il s'agit d'un acte politique fort. La société française doit en comprendre les tenants et les aboutissants. Il est donc indispensable qu'elle soit pleinement associée à sa conception et à son élaboration.

Vous soulignez souvent la nécessité, pour votre gouvernement, d'inscrire son action dans la durée plutôt que dans l'urgence. Sauf pour les aspects urgents de la réforme de la réglementation en vigueur, il n'y a pas de raisons de penser que la refonte de la politique migratoire puisse faire exception à cette règle. Après vingt-cinq ans de croyance entretenue dans les vertus supposées de la fermeture des frontières malgré ses échecs et son inadaptation, l'opinion a besoin d'informations, d'explications et donc de temps pour confronter ses certitudes à une réalité qui ne lui a pas été clairement exposée depuis très longtemps.

Dans ce contexte, la mission interministérielle conduite par Patrick Weil n'épuisera pas le sujet. Il ne faut pas craindre que l'organisation d'un débat national favorise les réflexes xénophobes et conforte l'assise de l'extrême droite. C'est le silence, le non-dit, l'obscurité qui ont entraîné un grand nombre de Français à l'inquiétude et à la peur.

N'interprétez pas cet appel de nos organisations comme un signe d'« angélisme ». C'est leur expérience et leur connaissance qui fondent leur démarche commune auprès de vous en faveur d'une politique entièrement renouvelée et en faveur d'une méthode de travail soucieuse d'emprunter les voies de la concertation, de la discussion et du débat démocratiques.

Nous vous prions, Monsieur le Premier Ministre, de recevoir l'expression de notre haute considération.

Madame Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité
Monsieur Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur
Madame Adeline Hazan, chargée de mission auprès du ministre de l'emploi et de la solidarité
Monsieur Patrick Weil, chargé d'une mission interministérielle
Monsieur Sami Naïr, conseiller technique auprès du ministre de l'intérieur
Monsieur Jean-Michel Galabert, président de section honoraire au Conseil d'état.