14 novembre 1996 : avis sur le projet de loi Debré

(avis paru dans le supplément au n°49 du mensuel de la Ligue de l'enseignement Les idées en mouvement)

Avis de la CNCDH sur le projet de loi portant diverses dispositions sur l'immigartion (adopté le 14 novembre 1996)

La Commission nationale consultative des droits de l'homme :

1. - Considérant que les droits de l'homme, universels et indivisibles, sont applicables à tout être humain, quelle que soit sa situation, dans le respect de la dignité humaine.

2. - Rappelant ses avis des 1er juillet 1988, 6 juin 1991, 16 janvier 1992, 30 mars 1992, 4 juin 1993, 16 septembre 1993, 11 janvier 1995, 13 juillet 1995, 19 décembre 1995, 23 mai 1996 et 12 septembre 1996 portant sur le droit d'asile ou sur le statut des étrangers.

3. - Rappelant les engagements internationaux de la France, et notamment les conventions de l'OIT (en particulier n°97), la convention de Genève de 1951 et la convention européenne des droits de l'homme.

4. - Rappelant la tradition de la France d'accueil et de protection des personnes persécutées, ainsi que la contribution des étrangers à la société française.

5. - Rappelant en particulier son avis défavorable au projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'accueil et de séjour des immigrés en France du 4 juin 1993 parce qu'il constituait un recul grave en matière de protection des droits de l'homme et qu'il était préjudiciable à l'harmonie sociale de notre pays.

6. - Constatant que ce dispositif législatif, outre les critiques qui peuvent lui être faites sur les principes fondamentaux, a engendré des contradictions et des impasses, prévisibles, tant sur le plan juridique, que sur le plan humain.

7. - Constatant que persistent des amalgames entre les demandeurs d'asile et les immigrés clandestins, entre étrangers en situation régulière et étranger qui ne le sont pas, entraînant des suspicions à l'égard des étrangers et alimentant des préjugés racistes et xénophobes à leur encontre.

8. - Sensible à la volonté affichée du gouvernement de mener la nécessaire lutte contre l'immigration clandestine et le travail clandestin dans le respect des libertés fondamentales.

9. - Constatant que le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l immigration, durcit la condition des étrangers en France, et risque de fabriquer à leur encontre un droit pénal d'exception, ce qui est contraire aux principes generaux du droit français.

Article 1 :
• Attire l'attention sur le danger de voir être exposé à des sanctions pénales le simple fait d'accueillir un étranger chez soi, l'hébergeant pouvant se voir accusé d'aide à une personne en situation irrégulière au cas où le départ n'est pas notifié, même pour une raison indépendante de sa volonté.

• S'inquiète du fait que rendre obligatoire pour l'hébergeant une déclaration de départ de l'étranger accueilli, risque d'engendrer des pratiques de délation.

• Souligne l'aspect discriminatoire de cette mesure puisqu'elle ne s'applique pas aux étrangers en visite privée en France détenteurs de moyens d'existence dépassant un certain niveau fixé par voie règlementaire qui n'ont donc pas besoin du certificat d'hébergement.

• Souhaite que soit precisée une définition juridique du « detournement de procédure » prévu par le texte, notion imprécise, laissée à la seule appréciation des maires et lourde de conséquence dans la mesure où elle peut entraîner des opérations de police.

• Attire l'attention sur la notion de « bonne foi » qui risque de créer d'importantes difficultés d'interprétation, d'autant plus regrettables qu'il s'agit d'un texte de nature répressif.

  Article 3 :

• Fait remarquer que la possibilité pour les autorités de police de détenir les passeports ou les documents de voyage d'un étranger en situation irrégulière ou de personne ayant fait l'objet d'une procédure de reconduite à la frontière, semble être en tout état de cause de nature à créer des tensions avec les Etats qui ont émis ces documents et de générer de graves difficultés à l'égard des étrangers voulant volontairement quitter le territoire.

• Souligne que l'absence de passeport peut porter préjudice à un étranger qui, à la lumière d'éléments nouveaux, voudrait entreprendre une nouvelle demande d'asile ou accéder aux services publics.

• Sans meconnaître les nécessités d'une action efficace contre l'immigration clandestine, mais rappelant la nécessité de maintenir même dans cette hypothèse les principes fondamentaux de notre Etat de Droit, estime que l'immobilisation d une voiture « non particulière » , pendant six heures, à tout moment et en tout lieu à l'interieur du périmètre de 20 km autour des frontières, en vue de rechercher une infraction non encore commise et non déterminée, constitue un précédent particulièrement préoccupant en ce qu'il porte une atteinte grave à la liberté d'aller et venir, au surplus lourd de conséquences sur l'activité professionnelle de personnes immobilisées. Il s'agit d'un précédent qui, s'il était admis, serait de nature à toucher à l'équilibre traditionnel de notre Etat de droit, où des actes portant atteinte à la liberte individuelle ne peuvent être décidés que dans le cadre d'opérations de police judiciaire pour la recherche des coupables d'une infraction constituée et non pour la prévention d'infractions individuelles, alors qu'il s'agit ici de la recherche hypothétique d'éventuelles infractions, l'ensemble des conducteurs de voitures non particulières se trouvant a priori soupçonnés et contraints à une telle mesure portant atteinte aux libertés individuelles.

• Demande que soit précisée une définition juridique d'une voiture « non particuliere ».

  Article 4 :

• Prend acte avec satisfaction des régularisations des personnes visées par l'article 4-1, l'article 4-4 et l'article 4-5, faisant partie de celles q'elle a demandées dans ses précédents avis.

• Attire cependant l'attention sur le fait que les personnes qui demanderont une carte de séjour temporaire, en vertu d une résidence de quinze ans sur le territoire, se heurteront à un problème de preuves difficilement surmontable.

• Souligne que les personnes concernées par l'article 4-2 ne seront régularisables qu'à partir de 1999.

• Rappelle que de nombreux cas d'étrangers non expulsables et non régularisés demeurent alors que la faculté d'y procéder est rappelée par le Conseil d Etat dans son avis du 22 août 1996.

• Invite le Gouvernement à ne pas supprimer la Commission de Séjour, la disparition effective de celle-ci ayant pour conséquence de remettre en cause le principe selon lequel les étrangers doivent être mis en situation d'exercer leur droit à une défense normale, droit fondamental à caractère constitutionnel. Même si l'avis n'était que consultatif, cela permettrait cependant à l'étranger d'exposer sa situation face à une commission indépendante de l'administration appelée à fournir un avis figurant au dossier.

  Article 8 :

• Estime que les modalités introduites au 7e alinéa de l'article 8 posent un problème préoccupant d'une part en ce qu'elles rompent l'égalité des armes en conférant à l'appel du Ministère Public un effet différent du recours formé par les autres parties, d'autre part en ce que la décision juridictionnelle du Premier Président ou de son délégué sur l'effet suspensif de l'appel est prise sans débat contradictoire, alors que se trouve en cause une privation de liberté au sens de l'article 66 de la Constitution à laquelle le premier juge a décidé de mettre fin, l'intéressé devant être maintenu à la disposition de la justice tant qu'il n'a pas été statué au fond.

• S'élève contre l'allongement de vingt-quatre heures à quarante-huit heures de la rétention administrative, celle-ci étant une privation de liberté, hors de toute décision de justice, au sens de l'article 66 de la Constitution, de plus celle-ci pouvant priver l'étranger retenu de la réelle possibilité de déposer un recours effectif.

• Considère qu'à tout le moins, la prolongation de 24 h à 48 h n'est acceptable que dans la mesure où la personne retenue a droit à la communication avec son conseil.

  Article 10 :

• Souhaite que les opérations de vérification menées dans les locaux des entreprises par les Officiers de police judiciaire le soient en présence des inspecteurs du travail et que l'autorisation de perquisition soit ordonnée par un magistrat du siège.

1. Clarifier par un texte de portée générale les conditions d'obtention du visa, ainsi que les motifs du refus.

2. Modifier les conditions d'accès des associations aux zones d'attente afin qu'elles soient en mesure d'apporter une réelle assistance aux étrangers non-admis ou demandeurs d'asile qui y sont maintenus.

3. Clarifier les conditions d'octroi de l'asile territorial pour les étrangers menacés dans leur vie ou leur liberté et qui ne veulent pas solliciter - ou ne peuvent pas obtenir du fait d'une interprétation restrictive de la Convention de Genève - le bénéfice du statut de réfugié.

4. Régulariser les personnes faisant partie des catégories suivantes :
   • déboutés des demandes d'asile qu'il est impossible de renvoyer dans leur pays d'origine pour les raisons évoquées dans le c)
   • personnes aspirant à une vie familiale normale, droit garanti par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et reconnu par le conseil constitutionnel.
   • personnes dépourvues de titres de séjour, qui en l'absence de trouble à l'ordre public, ont une bonne insertion dans la société française.
   • personnes dont le retour dans le pays d'origine interromprait le traitement medical d'une maladie physique ou mentale mettant sérieusement en cause l'état de l'intéressé.
   • étudiants en cours d'études universitaires effectives et reconnues.

5. Permettre aux étrangers, quelle que soit leur situation administrative, à raison de leur qualité d'être humain, de recevoir des soins médicaux et d'avoir accès aux prestations sociales permettant de subvenir aux frais de ces soins, comme semble l'indiquer l'avant-projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale.

6. Renforcer les facultés de recours et les garanties judiciaires offertes aux étrangers.

La Commission nationale consultative des droits de l'homme demande vigoureusement que soit remis en chantier l'ensemble du dispositif législatif relatif aux étrangers qui, comme elle le craignait dans ses précédents avis, a engendré de très graves dysfonctionnements donnant naissance à des situations contraires à la dignité humaine, sans pour autant apporter un remède sérieux à l'immigration clandestine et au travail clandestin.

Dans cette optique, la Commission nationale consultative des droits de l'homme rappelle qu'elle a ouvert une réflexion pour tenter de redéfinir dans leur totalité les rapports unissants la politique de l'immigration à l'état de droit débouchant sur des propositions conformes à la tradition de Patrie des droits de l'homme de la France .